Á föstudaginn fyrir viku, meðan nefndastörf milli fyrri og síðari umræðu um stjórnarskrárfrumvarpið voru í gangi, dreifði ég eftirfarandi texta með ýmsum hætti til nokkurra stjórnlagaráðsfulltrúa.  Nú er komið í ljós að það sjónarmið sem ég hef mikið haldið á lofti um að almenningur verði viðurkenndur að fullu sem stjórnarskrárgjafinn náði ekki fram að ganga.  Ýmis skref í rétta átt voru þó tekin.  Eftir því sem ég kemst næst mun almenningur geta lagt fram tillögur að stjórnarskrárbreytingum samkvæmt greininni um frumkvæði kjósenda en þó mun ekki verða hægt að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um þær breytingar ef Alþingi hafnar þeim.  Sá skilningur byggir á því að frumvarp til breytinga á stjórnlögum sé þingmál en þó ekki lagafrumvarp vegna þess að stjórnlög eru æðri lögum.  Aftur á móti mun málskotsréttur eiga að ná til þess ef 5/6 hlutar þings ná samstöðu um stjórnarskrárbreytingar og vilja sleppa þjóðaratkvæðagreiðslu um þær.  Það er mjög mikilvægt að það atriði sé skýrt svo að ekki sé hægt að misnota þetta ákvæði sem sett er inn í þeim tilgangi að spara óþarfa kostnað og fyrirhöfn við minniháttar stjórnarskrárbreytingar.

En hér kemur textinn:

Stjórnarskrárbreytingar ( Mikilvægt! )

Ef að “VIÐ sem byggjum Ísland” ... “setjum OKKUR stjórnarskrá” og ef að “Alþingi fer með löggjafarvaldið í umboði ÞJÓÐARINNAR” hvernig stendur þá á því að “VIД erum ekki sá aðili sem sem FYRST OG SÍÐAST getur breytt stjórnarskránni?

Ákvæðið um breytingar á stjórnarskrá þarf að hugsa út frá þeirri staðreynd að það erum “VIД sem bindumst samtökum um ríkisvald.  Við þurfum að spyrja okkur hvernig “VIД getum staðið að þeim breytingum sem getur þurft að gera á stjórnarskránni, án þess að vera háð einhverju sem er sköpunarverk þeirrar stjórnarskrár sem þarf að breyta á hverjum tíma?  Hvernig getum við einnig tryggt að næg sátt ríki um hverja breytingu svo að “VIД getum réttlætt þá kvöð að allir “sem byggja Ísland” séu bundnir skylduaðild að þjóðfélaginu, þ.e.a.s. ríkisvaldinu sem stjórnarskráin skilgreinir?

Þetta eru spurningar sem ég hefði viljað sjá Stjórnlagaráð fást við, en sé þess lítil merki þrátt fyrir mörg merki um frábært starf að öðru leyti. Ég hef skrifað Stjórnlagaþingi, Stjórnlaganefnd og Stjórnlagaráði ítrekað til þess að vekja athygli á mikilvægi góðrar útfærslu á greininni um stjórnarskrárbreytingar.  Í þeim skrifum hef ég nefnt ýmis atriði sem þarf að huga að og sett fram tillögur í almennum orðum.  Nú geng ég skrefinu lengra og set fram skýr hönnunarviðmið og að lokum tillögu að orðalagi greinarinnar. Sú tillaga er sett fram í ljósi aðstæðna og mætti örugglega bæta mikið ef tími væri til.

Hönnunarviðmið:

Ákvæðið um stjórnarskrárbreytingar þarf að tryggja:

1. að almenningur geti ávalt lagt fram tillögur að breytingum á stjórnarskrá

2. að almenningur geti ávalt skorið úr um hvort fram komnar breytingatillögur taki gildi

3. að enginn geti með löglegum hætti staðið í vegi fyrir atriði 1 og 2

4. að meirihlutinn geti ekki neytt afslmunar gagnvart minnihlutanum við samþykkt eða synjun tillagna

5. að minnihlutinn geti ekki neytt afslmunar gagnvart meirihlutanum við samþykkt eða synjun tillagna

6. að breytingar séu vel ígrundaðar og standist tímans tönn

Atriði 1 til 3 er einfalt að tryggja en atriði 4 til 6 er mun erfiðara við að eiga.

Best fer á því að ákvæðið um stjórnarskrárbreytingar hefjist á að tilgreina rétt “OKKAR” til að leggja fram tillögur að breytingum á stjórnarskrá og hvaða ferli fer þá í gang.  Í framhaldinu má svo tilgreina aðra aðila sem við færum vald til að leggja fram breytingatillögur með einhverju móti.  Þar má tilgreina til dæmis Alþingi og eftir atvikum stjórnlagaþing. Tilgangurinn með þeim valkostum getur verið að liðka fyrir breytingum við vissar aðstæður, losna við óþarfa fyrirhöfn og kostnað og ýmislegt fleira.

Leiðirnar til að breyta stjórnarskránni geta því verið margar og margvíslegar en sú sem er allra mikilvægust er leiðin sem skilgreinir málsmeðferð breytingatillagna sem almenningur leggur fram.  Þrátt fyrir að vera mikilvægust getur hún verið sú leið sem er torfærust og sú sem sjaldnast verður nýtt.  En hún er þarna til staðfestingar á því að það erum “VIД sem setjum “OKKUR” stjórnarskrá. Og hún er til marks um þá sjálfsögðu auðmýkt gagnvart eigin verkum að OKKUR geti orðið á mistök við smíði og breytingar á stjórnarskránni í fortíð, nútíð og framtíð.  Hún er öryggisventill okkar gagnvart sköpunarverkinu sem stjórnarskráin skilgreinir, og tryggir að við verðum aldrei þræll þess aftur.  Við verðum sem sagt í reynd það sem við höfum alltaf átt að vera: Stjórnarskrárgjafinn.

Tillaga að grein:

111. grein. Stjórnarskrárbreytingar

[Fimmtán] af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til breytinga á stjórnarskrá.  Fer frumvarpið þá til ráðgefandi afgreiðslu á Alþingi og skal henni lokið innan [tveggja ára] frá framlagningu þess.

Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til breytinga á stjórnarskrá.

Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til breytinga á stjórnarskrá skal það borið undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi [einum mánuði] og í síðasta lagi [þremur mánuðum] eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi.

Hafi [fimm sjöttu] hlutar þingmanna samþykkt frumvarpið getur Alþingi þó ákveðið að fella þjóðaratkvæðagreiðsluna niður og öðlast þá frumvarpið gildi engu að síður.  Ef fram kemur krafa frá [fimmtán] af hundraði kjósenda um að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli haldin verður ekki hjá því vikist.

Hafi Alþingi hafnað frumvarpi sem kjósendur lögðu fram skal samt sem áður bera það undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Þá telst frumvarp samþykkt ef [sextíu] af hundraði kjósenda og [fjörutíu] af hundraði kosningabærra manna í landinu veita því samþykki sitt. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi [einum mánuði] og í síðasta lagi [þremur mánuðum] eftir synjun frumvarpsins á Alþingi.

Alþingi getur lagt fram gagntillögu við frumvarp frá kjósendum og skal þá kosið um tillögurnar samhliða í þjóðaratkvæðagreiðslu.  Alþingi getur ákveðið að um samþykki  gagntillögunnar skuli sömu skilyrði gilda og um frumvarpið sem hafnað var.  Fái báðar tillögurnar samþykki kjósenda tekur sú gildi sem fleiri atkvæði hlýtur.

[Allar stjórnarskrárbreytingar þarf að staðfesta með einföldum meirihluta í þjóðaratkvæðagreiðslu sem halda skal, eina sér eða samhliða öðrum kosningum, að tveimur til sex árum liðnum.]

Reykjavík, 22. júlí 2011

Guðmundur Ágúst Sæmundsson

Eftirfarandi komst ekki í tæka tíð inn í erindakerfi Stjórnlagaráðs, en er birt hér engu að síður:

(Sjá neðst: uppfærsla í ljósi nýrra upplýsinga)

Ekkert er sjálfsagðara en að kjósendur leggi frumvarp fyrir Alþingi. Þau gætu jafnvel verið mörg á hverju þingi. En mér finnst líka sjálfsagt að Alþingi hafni þeim í einhverjum tilfellum, eftir einlæga skoðun, og það við fyrstu umræðu ef því er að skipta. Höfnun þarf alls ekki að leiða sjálfkrafa til þjóðaratkvæðagreiðslu um málið þó það gæti leitt til hennar ef visst hlutfall kjósenda færi fram á það. Það er sín hvor ákvörðunin að vilja að frumvarp sé lagt fyrir Alþingi og að vilja að frumvarp fari í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Í þeirri umgjörð sem 64. greinin á að skapa er tækifæri til að koma á virku samtali milli þings og þjóðar um einstök málefni. Það á að vera á forsendum samræðu en ekki átaka. Það er mín tilfinning að núverandi tillögur reikni með átökum og stuðli um leið að því að þannig verði það.

Vantraust á Alþingi, og vinnubrögðunum þar, er vissulega mikið um þessar mundir en það er full ástæða til að gera ráð fyrir að það lagist. Sem dæmi verða möguleikar á að velja fulltrúa á Alþingi í persónukjöri auknir samkvæmt frumvarpsdrögunum Stjórnlagaráðs. Það er þess vegna minni ástæða til að ætla að til átaka milli þings og þjóðar þurfi að koma í framtíðinni og eðlilegt að hanna þátttökumöguleika almennings með hliðsjón af því markmið að samstarfið verði náið og gott.

Alþingi hefur ákveðnu þjónustuhlutverki að gegna fyrir almenning. Það hefur það hlutverk að skoða öll mál ofan í kjölinn og gaumgæfa þau út frá almannahagsmunum. Til þess hefur það almennt umboð frá kjósendum. Eitthvert visst hlutfall kjósenda, sem styður að ákveðið mál sé lagt fram, hefur ekki þetta almenna umboð. Sá hópur kjósenda á hins vegar að hafa rétt til þess að mál sem þeim þykja brýn séu tekin til afgreiðslu af Alþingi – þeim hópi manna sem þjóðin öll hefur valið til þess verkefnis og hefur verið séð fyrir starfsaðstæðum til að sinna því. Sá réttur er inni samkvæmt drögunum og er það vel, en verkferlið mætti betra og opnara.

Ef að það ætti sjálfkrafa að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu í hvert skipti sem hópurinn með almenna umboðið er ósammála kröfuhópnum þá er verið að gera ferlið alltof þunglamalegt, dýrt og fráhrindandi. Þá er einnig verið að skekkja valkostina sem þingmenn standa frammi fyrir og gera þeim erfiðara að taka hreina málefnalega afstöðu samkvæmt eigin samvisku, vegna fyrirsjáanlegrar fyrirhafnar og kostnaðar við að halda þjóðaratkvæðagreiðslu.

Til viðbótar má svo að gefnu tilefni nefna að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla heitir öðru nafni skoðanakönnun og hana mætti fá t.d. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands til að framkvæma með mun ódýrari hætti. Ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla er með öðrum orðum eitthvað sem ég sé ekki að hafi teljandi kosti umfram aðrar leiðir í neinum tilfellum, nema helst til lýðskrums. Aukið og einfaldara samtal milli almennings og ríkisvaldsins væri hins vegar til mikilla bóta og vert að stefna staðfastlega að. Í því samhengi minni ég á fyrsta erindið mitt, Leið að eflingu lýðræðissamfélags.

Eftirfarandi er tillaga að því hvernig 64. greinin gæti staðið í stjórnarskránni (tímalengdar- og hlutfallstölur eru settar innan hornklofa og hafðar í sem mestu samræmi við frumvarpsdrögin þar sem þær eru ekki aðalatriði þessarar tillögu minnar.):

"64. grein. Þingmál að frumkvæði kjósenda

Visst hlutfall kjósenda, ekki hærra en [tveir] af hundraði, getur lagt fram þingmál á Alþingi.

Visst hlutfall kjósenda, ekki hærra en [fimmtán] af hundraði, getur lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Atkvæðagreiðsla um frumvarpið skal fara fram innan [tveggja] ára frá því málið hefur verið afhent Alþingi. Synji Alþingi frumvarpinu skal fylgja því rökstuðningur.

Nú leggja kjósendur sama frumvarp, með síðari tíma breytingum, fyrir Alþingi [öðru] sinni. Synji Alþingi því enn geta [fimmtán] af hundraði kjósenda krafist þess að frumvarpið sé borið undir þjóðaratkvæði til samþykkis eða synjunar. Alþingi getur þá lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Gagntillagan skal fram komin innan [fjögurra] vikna frá því þjóðaratkvæðagreiðslunnar var krafist og eru þá bæði frumvörpin borin samtímis undir þjóðaratkvæði. Séu bæði frumvörpin samþykkt skal það frumvarp taka gildi sem fleiri atkvæði hlýtur. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal haldin innan [þriggja] mánaða frá því krafa um hana kemur fram."

Þetta felur í sér að almenningur og Alþingi geta sent frumvörp endurtekið á milli sín en frá og með [öðru] sinni sem sama frumvarp er tekið fyrir má krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um það. Þá er í það minnsta búið að láta reyna á samtalið og Alþingi jafnvel búið að samþykkja eitthvað úr upphaflegum tillögum. Ef enn er djúpstæður ágreiningur til staðar verður hann e.t.v. ekki leystur nema með þjóðaratkvæðagreiðslu og þá geta þeir sem telja þann kost vænstan krafist þess.

Alþingi þarf að rökstyðja synjun. Það er lykilatriði. Það nýtist sem leiðbeining fyrir þann hóp sem lagði frumvarpið fram og vill mögulega undirbúa framlagningu þess aftur ef rökstuðningurinn sannfærir hann ekki. Rökstuðningurinn er einnig upplýsandi fyrir alla kjósendur um hvernig Alþingi bregst við tillögum frá almenningi.

Í umræddri grein frumvarpsdraganna tel ég rétt að gefa löggjafanum svigrúm til að ákveða fjöldaviðmið fyrir framlagningu mála, en gera jafnframt ráð fyrir að heimildin verði fullnýtt í upphafi. Það á eftir að koma reynsla á þetta ferli hér á landi. Ef hömlurnar eru of miklar þá kemur engin nytsamleg reynsla á þetta og ákvæðið verður dauður bókstafur. Ef hömlurnar eru of litlar er vandamálið mun viðráðanlegra því að það er frekar lítið fyrir því haft að hafna hverju málinu á fætur öðru í fyrstu umræðu á Alþingi ef í óefni er komið að mati Alþingismannanna – þó að sú ákvörðun geti auðvitað haft afleiðingar fyrir þingmenn sé hún tekin að nauðsynjalausu. Það er með örðum orðum ekkert að óttast og ég hef fulla trú á að Alþingi muni í framtíðinni vilja fínpússa þetta kerfi. Það væri óþarfi að hafa svo litla trú á samstarfsvilja Alþingis að þessu sé stillt þannig upp í stjórnarskránni að allar slíkar tilraunir þyrftu að gerast með stjórnarskrárbreytingum. Það væri í það minnsta í hróplegu ósamræmi við þá ofurtrú á Alþingi sem 111. greinin ber með sér núna, en hún er reyndar ekki aðeins óþarfi heldur óráðleg eins og ég hef áður skrifað um áður. Eftir einhver ár, eða áratugi, má skoða að festa þessi viðmið í ljósi þeirrar reynslu sem þá hefur safnast en það er ótímabært að svo stöddu.

Að lokum vil ég vísa til erindis sem ég sendi inn föstudaginn 15. júlí, um breytingar á stjórnarskrá. Sterk staða Alþingis í því ferli sem ég legg til hér byggir á því að almenningur geti alltaf breytt stjórnarskránni án skilyrðis um samþykki Alþingis. Við almenningur getum sett okkur verklag og ákveðnar hömlur í því skyni að kalla fram það besta í okkur sjálfum. Ríkisvaldið og þrískiptingu þess má í ákveðnu ljósi sjá sem tvö dæmi um slíkt. Það sem við megum aldrei gera er að loka fyrir breytingar í framtíðinni ef það skipulag sem við ákveðum á hverjum tíma stendur ekki undir væntingum. Þess vegna geri ég mikinn greinarmun á breytingum á stjórnarskrá annars vegar og framþróun lagasafnsins hins vegar. Bein yfirráð almennings yfir stjórnarskrá er frumforsenda þess að við getum kallað okkur lýðræðisríki með réttu. Aftur á móti eru bein yfirráð almennings yfir lagasafninu bara útfærsluatriði sem við komum okkur saman um sem borgarar í lýðræðisríki.

Uppfærsla í ljósi nýrra upplýsinga (21. júlí 2011):

Eftir að hafa rætt við fulltrúa úr ráðinu sé ég að ein forsendan sem erindið mitt gengur út frá er röng.  Ég skyldi það svo að í tillögu ráðsins væru frumvörp ekki talin til þingmála og því væri alltaf 15% þröskuldur fyrir að leggja fram frumvörp þó að hann væri aðeins 2% fyrir önnur þingmál.  Ég misskildi þetta með þessum hætti þó að ég tali reyndar alltaf um "frumvörp og önnur þingmál" hér á síðunni. Í ljósi þessa skil ég ferlið þannig núna að frumvarp komist inn til afgreiðslu þings með aðeins 2% stuðningi en fái það hins vegar 15% gangi það til þjóðaratkvæðagreiðslu ef þingið hafnar því.

Þetta er líkara því sem ég legg til í erindinu, en samt ekki nógu gott.  Krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu á að vera sér krafa, enda þarf þá aldrei að draga neitt til baka sem krafist er.  Það væri líka einkennilegt, eins og þetta virkar, að krafa sem maður styður breytist í kröfu um eitthvað annað og meira – sem maður styður ekkert endilega líka – ef fleiri fylgja henni.  Þetta ferli þarf því að vera heilsteyptara.

Á ráðsfundi í morgun kom upp nokkuð greinilegur ágreiningur eftir að samþykkt var að þjóðaratkvæðagreiðslur, samkvæmt 64. grein um þjóðarfrumkvæði, skyldu alltaf vera bindandi.  Í því ljósi má gera ákveðna sáttaleið úr tillögu minni að ég tel.  Það er sú leið að ekki sé hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu fyrr en sama frumvarp hefur náð inn á þing, og verið hafnað þar, oftar en einu sinni.  Þessi þröskuldur gæti jafnvel verið 3 eða 4 skipti þegar þröskuldurinn til að leggja frumvörp fram er ekki nema 2%.  Krafan um þjóðaratkvæðagreiðslu þyrfti svo sama stuðning og krafan um málskot í 63. grein.  Þetta ferli væri þá orðið meira til samræmis við málskotsrétt þjóðarinnar þar sem spurningin um þjóðaratkvæðagreiðslu vaknar ekki fyrr en þingið hefur tekið sína ákvörðun.

Reyndar er þessi leið sem ég legg hér til ekki aðeins sáttaleið að mínu mati heldur skýrari leið og einnig aðferð til að koma á gagnkvæmni milli þings og þjóðar eins og ég legg áherslu á í erindinu. Greinin gæti þá litið svona út:

"64. grein. Þingmál að frumkvæði kjósenda

Visst hlutfall kjósenda, ekki hærra en [tveir] af hundraði, getur lagt fram þingmál á Alþingi. Atkvæðagreiðsla um þingmálið skal fara fram innan [eins árs] frá því málið hefur verið afhent Alþingi. Synji Alþingi málinu skal fylgja því rökstuðningur.

Nú leggja kjósendur sama frumvarp, með síðari tíma breytingum, fyrir Alþingi [þriðja] sinni.  Synji Alþingi því enn geta [tíu/fimmtán] af hundraði kjósenda krafist þess að frumvarpið sé borið undir þjóðaratkvæði til samþykkis eða synjunar. Alþingi getur þá lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps.  Gagntillagan skal fram komin innan [fjögurra] vikna frá því þjóðaratkvæðagreiðslunnar var krafist og eru þá bæði frumvörpin borin samtímis undir þjóðaratkvæði.  Séu bæði frumvörpin samþykkt skal það frumvarp taka gildi sem fleiri atkvæði hlýtur. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal haldin innan [þriggja] mánaða frá því krafa um hana kemur fram."

Eftirfarandi sendi ég Stjórnlagaráði í dag:

Í mínum huga snýst verkefni B og C nefndar Stjórnlagaráðs um að ákveða hvaða vald almenningur afsalar sér og hvernig með það skuli fara. Það snýst ekki um að færa almenningi aukin völd, nema í mjög þröngum sögulegum skilningi, því hinn náttúrulegi réttur er sá að almenningur hafi öll völd.

Í þessu ljósi teldi ég fráleitt að almenningur afsalaði sér beinu og milliliðalausu valdi til að breyta stjórnarskránni. Almenningur þarf að geta komið á breytingum á stjórnarskránni að eigin frumkvæði án þess að valdaeiningarnar sem skilgreindar eru í stjórnarskránni sjálfri geti komið í veg fyrir það. Þær eru í eðli sínu vanhæfar. Ég tel samt sem áður ekki óeðlilegt að einhverjar af þeim valdaeiningum (lesist Alþingi) geti af praktískum ástæðum haft frumkvæði að breytingum á stjórnarskrá, og geti jafnvel veitt þeim gildi. En það á ekki að vera meginreglan - jafnvel þó hún yrði mest notuð - og í þeim tilfellum sem hún er notuð þarf ávalt að vera tryggt að almenningur hafi úrræði til að standa í vegi fyrir þeim breytingum. Útfærsla þessa er mikilvægasti öryggisventillinn í stjórnarskránni og að mínu mati mikilvægasta verkefni Stjórnlagaráðs. Allar aðrar breytingar, sama hversu bráðnauðsynlegar mér finnst þær vera, falla í skuggann af þessari því þær eru þess eðlis að tryggt er þeim má koma inn í stjórnarskrána síðar ef þessi öryggisventill er til staðar.

Ég hef efasemdir um að þetta sé tryggt í áfangaskjali Stjórnlagaráðs núna og mundi í það minnsta vilja sjá það mun skýrar tekið fram.

Er öruggt að “frumvarp til breytinga á stjórnarskrá” sé “lagafrumvarp” og að þá eigi greinarnar “málskot til þjóðar” og “þingmál að frumkvæði kjósenda” einnig við um stjórnarskrárbreytingar? Ef það er hugsað svo, er þá öruggt að þessi mismunandi orðanotkun opni ekki fyrir þá túlkun að um sinn hvorn hlutinn sé að ræða?

Ef þetta er ekki skýrt þá er möguleiki á því að 5/6 hlutar þingmanna geti, samkvæmt núverandi áfangaskjali, samþykkt breytingar á stjórnarskrá án þess að almenningur geti neitt við því gert. Sú breyting gæti til dæmis – svo maður taki öfgadæmi – gengið út á að þeir 53 sem það samþykkja skuli sitja ævilangt á þingi. Langsótt, en fræðilega mögulegt. Það sem er ekki langsótt er sú staðreynd að allir þingmenn, hvar í flokki sem þeir standa, geta í vissum málum haft sameiginlega hagsmuni sem eru andstæðir hagsmunum annarra. Um það eru dæmi.

Ef þetta er ekki skýrt þá er einnig óvíst hvort frumkvæðisréttur almennings til að leggja fram lagafrumvörp nái til breytinga á stjórnarskrá. Það er slæmt. Nái hann til breytinga á stjórnarskrá sýnist mér það reyndar heldur ekki duga. Það er minn skilningur að þá þurfi Alþingi samt sem áður að samþykkja breytingarnar, eða gagntillögu við þeim, svo að þær geti öðlast gildi í þjóðaratkvæðagreiðslu. Þá er ekki um að ræða bein yfirráð almennings yfir stjórnarskrá eins og ég skil þetta.

Niðurstaðan er sú að réttur Alþingis til að standa í vegi fyrir breytingum sem almenningur leggur til á stjórnarskrá er tryggður, á meðan réttur almennings til að standa í vegi fyrir breytingum sem Alþingi leggur til er það ekki í öllum tilfellum. Það finnst mér öfugsnúið og mikilvægt að laga.

Það er ekki alveg einfalt mál að útfæra þetta svo vel sé, en það er hægt. Sjónarmið um samstöðu, sem víða er náð fram með skilyrði um aukinn meirihluta á þingi, þarf til dæmis að taka til greina. Í fyrsta erindi mínu til Stjórnlagaráðsins nefndi ég sem dæmi að:

“... setja megi skilyrði um að a.m.k. 50% atkvæðisbærra manna og a.m.k. 60-75% þeirra sem mæta á kjörstað þurfi að samþykkja breytingatillögu svo hún öðlist gildi. Breytingin gæti öðlast gildi strax eftir kosninguna eða samkvæmt þeim gildistökuákvæðum sem í tillögunni væru. Til að minnka áhrif dægurmála mætti síðan setja annað skilyrði um að breytinguna þurfi að staðfesta í þjóðaratkvæðagreiðslu að 2-6 árum liðnum.”

Það eru fleiri leiðir, og að minnsta kosti þarf að útfæra þetta nánar. Það vil ég endilega að sé gert. Eins og ég hef lagt áherslu á er ekkert mikilvægara en að útfæra þessa beinu aðkomu almennings að stjórnarskránni tryggilega. Við getum til dæmis spurt okkur hvað þarf til næst svo að Alþingi ákveði að hleypa almenningi að breytingum á stjórnarskrá með svipuðum hætti og nú? Eins get ég spurt, hvort fulltrúar Stjórnlagaráðs séu svo fullvissir um áhrif tillagna sinna að þeir telji ekki þörf á að almenningur geti skorist beint í leikinn ef eitthvað hefur ófyrirséðar afleiðingar? Hvað um áhrif tillagnanna þegar Alþingi hefur gert sínar breytingar í meðförum málsins í þinginu?

Sumt er ekki við ráðið, en þið verðið að leggja mikla áherslu á að almenningur verði óumdeilanlega það sem kallað hefur verið “stjórnarskrárgjafinn”. Sterkasti leikurinn í þeim efnum er að útfæra ákvæðið vel og gefa því síðan sérstaka stöðu í tillögum ykkar til Alþingis. Ég mæli eindregið með að það verði gert.

Eftirfarandi sendi ég á stjórnlagaráðið í gær:

Þó að langt sé liðið á starfstíma Stjórnlagaráðsins – sem vissulega er allt of stuttur – þá sýnist mér að  ákvæðið um fyrirkomulag kosninga til Alþingis sé ekki orðið niðurnjörvað.

Ég sendi áður á ykkur tillögu um hvernig mætti kjósa á landsvísu en samt taka tillit til kjördæma.  Hún var hluti af fyrsta erindi mínu, með þeim útskýringum sem þar voru gefnar (sjá http://www.hugveitan.is).  Ég veit ekki hversu mikla skoðun sú tillaga fékk en ég hef allavega ákveðið að setja hana fram hér núna, nánar útfærða, eins og hún gæti komið inn í Áfangaskjal Stjórnlagaráðsins.

Tillagan rúmar ýmsar aðferðir við útreikning á atkvæðisstyrk frambjóðenda, svo sem STV, approval voting og fleira.  Hún kveður hins vegar nokkuð skýrt á um hvernig megi taka tillit til kjördæma við úthlutun þingsæta.

Eins og í dæmum sem C-nefnd hefur sett fram er um að ræða kjördæmatryggð sæti en ekki sæti sem eignuð eru kjördæmum. Meginmunurinn er hins vegar sá að í minni tillögu er það val kjósendanna í kjördæminu sem telur en ekki, eins og mér sýnist dæmi C-nefndar opna á, kænska frambjóðenda við val á hvaða kjördæmi þeir bjóða sig fram í.

Sé á annað borð tekið tillit til kjördæma á það að vera val kjósandans í kjördæminu sem telur en ekki val frambjóðenda um hvar þeir bjóða sig fram.  Þess vegna geri ég eingöngu ráð fyrir landslista.  Sé það undir frambjóðendum komið að velja hvar þeir bjóða sig fram er til dæmis möguleiki fyrir framboð (vegna andófs eða kænsku til dæmis) að fylla á kjördæmakvóta tiltekins kjördæmis með því að bjóða sýna öruggustu menn fram í kjördæmi þar sem annars væri líklegt að kjördæmakvótinn hefði áhrif.  Eins má fræðilega sjá fyrir sér kjördæmatryggðan þingmann sem hefur lítið sem ekkert fylgi innan þess kjördæmis sem hann bauð sig fram í, og tryggði honum sæti, en mikið fylgi utan þess.  Þá er betra, eins og það er í tillögum mínum, að kjördæmakjörinn einstaklingur geti fræðilega séð haft engin augljós tengsl við kjördæmið sem tryggir honum sætið, því það gerist jú aðeins hafi hann hlutfallslega mikinn atkvæðisstyrk frá kjósendum í því tiltekna kjördæmi.  Það er val fólksins í kjördæminu sem ber að virða ef kjördæmaskipting er fyrir hendi.

Tillagan er eftirfarandi:

“Heimilt er að skipta landinu upp í kjördæmi. Þau skulu flest vera átta.

Heildarfjöldi kjördæmatryggðra þingsæta má mest vera [1/3] hluti þingsæta.

Samtök frambjóðenda bjóða fram landslista. Kjósendur í öllum kjördæmum hafa úr sama hópi frambjóðenda að velja og geta valið persónur [þvert á lista]. Heimila má í lögum að skipta listum eftir kjördæmum og hefur það eingöngu áhrif á framsetningu kjörseðils.

Sé aðeins eitt kjördæmi er öllum þingsætum úthlutað til frambjóðenda eftir atkvæðisstyrk á landsvísu.

Séu kjördæmi fleiri en eitt fer úthlutun þingsæta þannig fram að fyrst er úthlutað [2/3] hlutum þingsæta og hljóta frambjóðendur þau eftir atkvæðisstyrk á landsvísu. Næst er úthlutað þingsætum eftir atkvæðisstyrk frambjóðenda í kjördæmum. Til greina koma efstu frambjóðendur í hverju kjördæmi – jafn margir og [helmingur] heildarfjölda þingsæta – hafi þeir ekki þegar tekið sæti vegna atkvæðisstyrks á landsvísu.  Fjöldi úthlutaðra sæta nemur allt að tölu kjördæmatryggðra þingsæta í hverju kjördæmi. Heimilt er að fleiri en eitt kjördæmi geti tryggt sama frambjóðanda sæti. Þeim þingsætum sem eftir standa er úthlutað eftir atkvæðisstyrks frambjóðenda á landsvísu.”

Ég vil benda á að heildarfjöldi kjördæmatryggðra þingmanna getur verið lægri en samanlagður fjöldi kjördæmatryggðra þingsæta í hverju kjördæmi ef sama frambjóðanda er tryggt sæti af fleiru en einu kjördæmi eða ef ekki tekst að fylla á kjördæmatryggðu sætin úr hópi [32] efstu manna í einu af kjördæmunum eða fleirum – sem sagt ef svo margir þeirra eru komnir inn þá þegar á landsvísu og því engir eftir sem mæta skilyrðunum.  Þar fyrir utan geta þeir sem fá kjördæmatryggðu sætin verið frambjóðendur sem hvort sem er voru í hópi 63 efstu manna á landsvísu.  Fjöldi þeirra sem komast inn eingöngu vegna kjördæmatryggingarinnar er því að öllu jöfnu mun minni en tala kjördæmatryggðra þingsæta.  Hversu mörg þau í raun eru ræðst nokkuð af þeim breytum sem ég hef sett inn í hornklofa í tillögunni, og svo vali kjósenda – nánar til tekið mismuni í atkvæðadreifingu á milli kjördæma. Hafi frambjóðandi til dæmis mikið fylgi í sínu kjördæmi (nærumhverfi) en lítið á landsvísu (lítt þekktur kannski) á hann möguleika á að komast inn sem kjördæmakjörinn.