Á föstudaginn fyrir viku, meðan nefndastörf milli fyrri og síðari umræðu um stjórnarskrárfrumvarpið voru í gangi, dreifði ég eftirfarandi texta með ýmsum hætti til nokkurra stjórnlagaráðsfulltrúa.  Nú er komið í ljós að það sjónarmið sem ég hef mikið haldið á lofti um að almenningur verði viðurkenndur að fullu sem stjórnarskrárgjafinn náði ekki fram að ganga.  Ýmis skref í rétta átt voru þó tekin.  Eftir því sem ég kemst næst mun almenningur geta lagt fram tillögur að stjórnarskrárbreytingum samkvæmt greininni um frumkvæði kjósenda en þó mun ekki verða hægt að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um þær breytingar ef Alþingi hafnar þeim.  Sá skilningur byggir á því að frumvarp til breytinga á stjórnlögum sé þingmál en þó ekki lagafrumvarp vegna þess að stjórnlög eru æðri lögum.  Aftur á móti mun málskotsréttur eiga að ná til þess ef 5/6 hlutar þings ná samstöðu um stjórnarskrárbreytingar og vilja sleppa þjóðaratkvæðagreiðslu um þær.  Það er mjög mikilvægt að það atriði sé skýrt svo að ekki sé hægt að misnota þetta ákvæði sem sett er inn í þeim tilgangi að spara óþarfa kostnað og fyrirhöfn við minniháttar stjórnarskrárbreytingar.

En hér kemur textinn:

Stjórnarskrárbreytingar ( Mikilvægt! )

Ef að “VIÐ sem byggjum Ísland” ... “setjum OKKUR stjórnarskrá” og ef að “Alþingi fer með löggjafarvaldið í umboði ÞJÓÐARINNAR” hvernig stendur þá á því að “VIД erum ekki sá aðili sem sem FYRST OG SÍÐAST getur breytt stjórnarskránni?

Ákvæðið um breytingar á stjórnarskrá þarf að hugsa út frá þeirri staðreynd að það erum “VIД sem bindumst samtökum um ríkisvald.  Við þurfum að spyrja okkur hvernig “VIД getum staðið að þeim breytingum sem getur þurft að gera á stjórnarskránni, án þess að vera háð einhverju sem er sköpunarverk þeirrar stjórnarskrár sem þarf að breyta á hverjum tíma?  Hvernig getum við einnig tryggt að næg sátt ríki um hverja breytingu svo að “VIД getum réttlætt þá kvöð að allir “sem byggja Ísland” séu bundnir skylduaðild að þjóðfélaginu, þ.e.a.s. ríkisvaldinu sem stjórnarskráin skilgreinir?

Þetta eru spurningar sem ég hefði viljað sjá Stjórnlagaráð fást við, en sé þess lítil merki þrátt fyrir mörg merki um frábært starf að öðru leyti. Ég hef skrifað Stjórnlagaþingi, Stjórnlaganefnd og Stjórnlagaráði ítrekað til þess að vekja athygli á mikilvægi góðrar útfærslu á greininni um stjórnarskrárbreytingar.  Í þeim skrifum hef ég nefnt ýmis atriði sem þarf að huga að og sett fram tillögur í almennum orðum.  Nú geng ég skrefinu lengra og set fram skýr hönnunarviðmið og að lokum tillögu að orðalagi greinarinnar. Sú tillaga er sett fram í ljósi aðstæðna og mætti örugglega bæta mikið ef tími væri til.

Hönnunarviðmið:

Ákvæðið um stjórnarskrárbreytingar þarf að tryggja:

1. að almenningur geti ávalt lagt fram tillögur að breytingum á stjórnarskrá

2. að almenningur geti ávalt skorið úr um hvort fram komnar breytingatillögur taki gildi

3. að enginn geti með löglegum hætti staðið í vegi fyrir atriði 1 og 2

4. að meirihlutinn geti ekki neytt afslmunar gagnvart minnihlutanum við samþykkt eða synjun tillagna

5. að minnihlutinn geti ekki neytt afslmunar gagnvart meirihlutanum við samþykkt eða synjun tillagna

6. að breytingar séu vel ígrundaðar og standist tímans tönn

Atriði 1 til 3 er einfalt að tryggja en atriði 4 til 6 er mun erfiðara við að eiga.

Best fer á því að ákvæðið um stjórnarskrárbreytingar hefjist á að tilgreina rétt “OKKAR” til að leggja fram tillögur að breytingum á stjórnarskrá og hvaða ferli fer þá í gang.  Í framhaldinu má svo tilgreina aðra aðila sem við færum vald til að leggja fram breytingatillögur með einhverju móti.  Þar má tilgreina til dæmis Alþingi og eftir atvikum stjórnlagaþing. Tilgangurinn með þeim valkostum getur verið að liðka fyrir breytingum við vissar aðstæður, losna við óþarfa fyrirhöfn og kostnað og ýmislegt fleira.

Leiðirnar til að breyta stjórnarskránni geta því verið margar og margvíslegar en sú sem er allra mikilvægust er leiðin sem skilgreinir málsmeðferð breytingatillagna sem almenningur leggur fram.  Þrátt fyrir að vera mikilvægust getur hún verið sú leið sem er torfærust og sú sem sjaldnast verður nýtt.  En hún er þarna til staðfestingar á því að það erum “VIД sem setjum “OKKUR” stjórnarskrá. Og hún er til marks um þá sjálfsögðu auðmýkt gagnvart eigin verkum að OKKUR geti orðið á mistök við smíði og breytingar á stjórnarskránni í fortíð, nútíð og framtíð.  Hún er öryggisventill okkar gagnvart sköpunarverkinu sem stjórnarskráin skilgreinir, og tryggir að við verðum aldrei þræll þess aftur.  Við verðum sem sagt í reynd það sem við höfum alltaf átt að vera: Stjórnarskrárgjafinn.

Tillaga að grein:

111. grein. Stjórnarskrárbreytingar

[Fimmtán] af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til breytinga á stjórnarskrá.  Fer frumvarpið þá til ráðgefandi afgreiðslu á Alþingi og skal henni lokið innan [tveggja ára] frá framlagningu þess.

Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til breytinga á stjórnarskrá.

Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til breytinga á stjórnarskrá skal það borið undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi [einum mánuði] og í síðasta lagi [þremur mánuðum] eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi.

Hafi [fimm sjöttu] hlutar þingmanna samþykkt frumvarpið getur Alþingi þó ákveðið að fella þjóðaratkvæðagreiðsluna niður og öðlast þá frumvarpið gildi engu að síður.  Ef fram kemur krafa frá [fimmtán] af hundraði kjósenda um að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli haldin verður ekki hjá því vikist.

Hafi Alþingi hafnað frumvarpi sem kjósendur lögðu fram skal samt sem áður bera það undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Þá telst frumvarp samþykkt ef [sextíu] af hundraði kjósenda og [fjörutíu] af hundraði kosningabærra manna í landinu veita því samþykki sitt. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi [einum mánuði] og í síðasta lagi [þremur mánuðum] eftir synjun frumvarpsins á Alþingi.

Alþingi getur lagt fram gagntillögu við frumvarp frá kjósendum og skal þá kosið um tillögurnar samhliða í þjóðaratkvæðagreiðslu.  Alþingi getur ákveðið að um samþykki  gagntillögunnar skuli sömu skilyrði gilda og um frumvarpið sem hafnað var.  Fái báðar tillögurnar samþykki kjósenda tekur sú gildi sem fleiri atkvæði hlýtur.

[Allar stjórnarskrárbreytingar þarf að staðfesta með einföldum meirihluta í þjóðaratkvæðagreiðslu sem halda skal, eina sér eða samhliða öðrum kosningum, að tveimur til sex árum liðnum.]

Reykjavík, 22. júlí 2011

Guðmundur Ágúst Sæmundsson