Í desember síðastliðnum sendi ég inn eftirfarandi umsögn til Alþingis um frumvarp að nýrri stjórnarskrá.  Þar fjalla ég eingöngu um breytingaákvæðið, sem einmitt er til umræðu á Alþingi núna.  Í fyrsta erindi mínu, til Stjórnlaganefndar og Stjórnlagaþings, lagði ég til að Stjórnlagaþingið sem þá var fyrirhugað mundi einbeita sér að þessu eina forgangsatriði, fyrirkomulaginu um breytingar á stjórnarskrá, en leggja aðrar hugmyndir fram sem hjálögð gögn við skil sín til Alþingis.  Það sem því miður gerðist var að breytingaákvæðinu var alls ekki nógu mikill gaumur gefinn, fékk ekki næga umræðu og var að lokum ekki vel útfært.  Ýmislegt annað var vel útfært og fékk vandaða umræðu hjá Stjórnlagaráði, en nú er sú staða uppi að líklega mun ekkert af því fara í gegn á þessu þingi, og jafnvel ónýtast alveg um fyrirsjánalega framtíð.  Sú staða er uppi á Alþingi núna að einmitt er verið að berjast við að koma í gegn breytingaákvæði, einu sér eða með örfáu öðru, til þess að tryggja framgang málsins á næsta kjörtímabili.  Eins og skýrist í umsögninni hér að neðan þá lá tækifæri til þýðingamikilla grundvallarbretyinga í þessu eina ákvæði, en auk þess er það eðlilegt fyrsta skref í heildarendurskoðun stjórnarskrár að þjóðin komi sér fyrst saman um breytingaákvæði með víðtækri samstöðu um allt land.  Þess vegna er sorglegt að Stjórnlagaráð skuli hafa skilað því ákvæði ófullbúnu frá sér og að Alþingi sé núna að skraddarasauma bráðabirgðaákvæði í tímahraki við þinglok.  Vonandi tekst þó að koma einhverju ásættanlegu ákvæði saman, en ég tel útséð með að almenningur viðurkennist sem stjórnarskrárgjafinn í þessari atrennu.  Það er kannski eðliegt í ljósi þess hve litla almenna athygli og umræðu slík breyting hefur fengið, en eftirfarandi umsögn er enn ein viðleitini mín í þá átt að koma málinu á dagskrá og í þann búning að það geti orðið að veruleika.  Ég vil sjá ákvæðið vandlega útfært og vel gaumgæft, því vel skal vanda það sem lengi á að standa.  Í umsögninni set ég fram tillögu að útfærslu sem ég held að megi vel byggja á, og í henni er þess vegna einnig tekið á ýmsum málum sem þarf að huga að þrátt fyrir að Alþingi verði áfram stjórnarskrárgjafinn eins og útlit er fyrir. (Sjá einnig: Lýðræði og breytinar á stjórnarskrá) 

Umsögn um Stjórnarskipunarlög (heildarlög), 415. mál á yfirstandandi þingi

Óháð því hversu mikið tekst að klára af endurskoðun stjórnarskrárinnar fyrir lok þessa kjörtímabils vil ég leggja til að eftirfarandi tillaga að grein sem fjallar um stjórnarskrárbreytingar verði skoðuð ítarlega. Greinin um stjórnarskrárbreytingar er sú grein sem öllu máli skiptir í þessu frumvarpi og raðast allar aðrar greinar mislangt fyrir neðan hana í mikilvægisröð. Innan hornklofa í minni tillögu að greininni eru tölur sem geta verið álitamál og eru útfærsluatriði.

113. gr.
Stjórnarskrárbreytingar.

[Fimmtán] af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til breytinga á stjórnarskrá. Fer frumvarpið þá til umræðna á Alþingi án bindandi atkvæðagreiðslu. Eigi fyrr en [þremur mánuðum] eftir framlagningu þess og eigi síðar en við næstu alþingiskosningar þar á eftir skal það borið undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.

Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til breytinga á stjórnarskrá. Samþykki Alþingi slíkt frumvarp skal það borið undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar eigi síðar en við næstu alþingiskosningar frá samþykkt þess.

Frumvarp til breytinga á stjórnarskrá telst samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu ef [sextíu] af hundraði kjósenda og [fjörutíu] af hundraði kosningabærra manna í landinu veita því samþykki sitt.

Frumvarp til breytinga á stjórnarskrá sem samþykkt hefur verið í þjóðaratkvæðagreiðslu þarf staðfestingu einfalds meirihluta kjósenda í annarri þjóðaratkvæðagreiðslu sem halda skal samhliða fyrstu alþingiskosningum, minnst tveimur árum eftir samþykkt þess. Sé frumvarpið staðfest telst það gild stjórnarskipunarlög.

Greinargerð

Þessi grein hefur þann kost helstan að hún viðurkennir með skýrum hætti, á borði en ekki aðeins í (aðfarar-)orði, að almenningur setur sér stjórnarskrá sjálfur og gerir á henni breytingar eftir þörfum án þess að stofnanir sem skilgreindar eru í henni geti komið í veg fyrir það. Í henni er fær leið, en þó ekki of auðveld, fyrir almenning til að samþykkja og staðfesta stjórnarskrárbreytingar án þess að Alþingi leggi þær til og samþykki og án þess að forsetinn staðfesti þær, eins og mér sýnist frumvarpið gera ráð fyrir. Þessi beina aðkoma almennings er algjört grundvallaratriði varðandi stjórnarskrá, en það er svo samkomulagsatriði sem almenningur á við sjálfan sig hver hann vill að aðkoma sín að setningu almennrar löggjafar sé. Það getur til að mynda verið með þeim hætti sem segir í greinum 65 - 67, en það er í raun utan sviðs þessarar umsagnar að fjalla um það. Í þessu ljósi gerir ég mikinn greinarmun á stjórnarskrá og almennum lögum. Mér finnst það gefa augaleið að ef lýðræðisríki eigi í raun að geta kallað sig lýðræðisríki, þá þurfi lýðurinn að ráða yfir stjórnkerfinu sjálfu: stjórnarskránni.

Til þess að stuðla að opinni og gagnrýninni umræðu í samfélaginu um stjórnarskrárbreytingar sem almenningur leggur til, þá geri ég ráð fyrir að fram fari umræður um þær á Alþingi. Í stjórnarskrá sem treystir Alþingi fyrir löggjafarvaldinu, og skilgreinir það sem vettvang opinnar og gagnrýninnar umræðu um almenn lög, er eðlilegt að nýta Alþingi einnig sem vettvang fyrir umræður um tillögur að breytingum á stjórnarskrá. Ekkert kemur í veg fyrir stjórnlagaþing eða aðrar aðferðir við að skapa umræðu að auki, en umræður á Alþingi eru lágmark. Synji Alþingi frumvarpinu er það innlegg í umræðuna og eitt af því sem almenningur getur tekið tillit til þegar hann gerir upp sína afstöðu fyrir þá þjóðaratkvæðagreiðslu sem engu að síður er haldin.

Til viðbótar geri ég svo ráð fyrir að Alþingi sé heimilt að leggja til stjórnarskrárbreytingar og bera þær undir þjóðina. Það getur verið hagkvæmt að hafa þann möguleika opinn og sjálfsagt að nýta krafta Alþingis sem mest. Aðalmálið er að almenningur getur ekki og má ekki afsala sér valdi sínu að fullu til Alþingis á óendurkræfan hátt - og neitunarvald gagnvart stjórnarskrárbreytingum, eins og segja má að almenningur hafi, dugar ekki. Það fer því vel á að heimild Alþingis til að leggja fram stjórnarskrárbreytingar sé tilgreind númer tvö.

Þriðja málsgrein tillögunnar segir að 40% kosningabærra manna í landinu þurfi að samþykkja tillöguna og að auki þurfi samstaðan um hana að vera slík að 60% þeirra sem mæta á kjörstað samþykki hana. Þarna er reynt að ná því fram að nokkur samstaða ríki í samfélaginu um allar breytingar á stjórnarskrá, en þess jafnframt vel gætt að ekki sé hægt að hafa áhrif á niðurstöðuna með því að sitja heima. Hverjar prósentutölurnar í þessari grein eru nákvæmlega er ekki höfuðatriði og eitthvað svigrúm er fyrir hendi til að hnika þeim til án þess að grunnhugsunin um samstöðu, þ.e.a.s. um stjórnarskrána sem samfélagssáttmála, hverfi.

Aðaltilgangurinn með síðustu málsgrein tillögunnar er að skapa stöðugleika um stjórnarskrána og verjast breytingum sem fást mögulega samþykktar að óyfirveguðu ráði við sérstakar aðstæður. Einfaldlega er lagt til að þjóðin staðfesti breytinguna samhliða alþingiskosningum, 2-6 árum eftir að tillagan var í upphafi samþykkt. Sá tími dugar kannski ekki í öllum tilfellum til þess að óyfirvegað samfélagsástand hafi breyst, en það er heldur ekki verjandi að krefjast þess að lengri tími líði. Dæmi um slíkt samfélagsástand geta verið margs konar og má örugglega ekki síður finna í aðdraganda Hrunsins en eftirmála þess. Í ljósi þess að um staðfestingu á fyrri samþykkt er að ræða og að atkvæðagreiðslan fer fram samhliða alþingkosningum þá eru ekki sett nein skilyrði um aukinn meirihluta eða lágmarksþátttöku. Þessi staðfesting kemur í stað staðfestingar forsetans sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu.

Lokaorð

Þó svo að hafa megi skoðun á ýmsum fleiri ákvæðum frumvarpsins vil ég ekki fjalla um þau hér. Ég vil ekki dreifa athyglinni og draga úr hversu mikilvægt ég tel að ákvæðinu um breytingar á stjórnarskránni verði skýrt og skilmerkilega komið þannig fyrir að almenningur sé ótvírætt stjórnarskrárgjafinn. Aðfararorðin í frumvarpinu hefjast á: " Við sem byggjum Ísland viljum skapa réttlátt samfélag þar sem allir sitja við sama borð..." og enda á "... í þessu ljósi setjum við okkur nýja stjórnarskrá, æðstu lög landsins, sem öllum ber að virða." Það erum við, íslenskur almenningur, sem setjum okkur stjórnarskrá, og þannig á það að sjálfsögðu vera. Það þarf að koma skýrt fram í 113. grein frumvarpsins.